食品安全既是关乎每个人生命健康权的头等大事，也是体现政府执政能力水平的重要公共治理领域。近年来，我国政府始终高度重视食品安全工作，以“四个最严”为行动准则，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

广义和狭义两个概念

　　食品安全这一概念在我国法律规制与行政监管语境中开始明确使用的时间并不长。2004年9月1日，国务院发布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发［2004］23号），提出了食品安全工作的指导思想、工作原则、工作目标、近期工作重点和重要措施。这是食品安全概念正式开始在我国行政监管语境中使用的标志。自此开始，“食品卫生”的概念逐渐被“食品安全”概念所替代。2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》正式通过并公布，自2009年6月1日起施行，取代了自1995年开始施行的《中华人民共和国食品卫生法》。这标志着食品安全概念在法律规制中正式使用。

　　从广义而言，食品安全概念就是“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。这是《中华人民共和国食品安全法》规定的内容。用一句话概括：人体健康和生命安全是食品安全关注的全部目标和内容，任何对“生命健康权”构成危害风险的因素都不应当在食品中出现。其中，“应当有的营养要求”是指需要满足人体安全需求的强制性营养要求，在食品安全语境中，这种营养要求有别于其他为满足消费者质量需求层面的营养要求。

　　狭义的食品安全概念，是指在上述法律定义的基础上，对不同行为领域内食品安全的理解与相关行动规则。就政府规制指向的食品安全概念而言，具体包括3个方面：一是按照“依法行政”的原则，准确理解食品安全概念的覆盖范围，聚焦维护“身体健康、生命安全”（《中华人民共和国食品安全法》第一条）的职责使命实施行政行为；二是准确把握“法无授权不可为”的要求，界定公权力边界，聚焦“食品（以及相关产品）生产经营活动”（《中华人民共和国食品安全法》第二条）的监管；三是准确落实党中央、国务院关于最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责“四个最严”的治理要求，聚焦食品安全风险的全过程监管。

三个精准定位

　　明确食品安全的概念意义重大，具体体现在“三个精准定位”上。

　　一是精准定位了食品安全不是普通的公共治理，而是关系到民生基本要求的重要社会性规制。“民以食为天、食以安为先”，在解决了温饱问题之后，食品安全的维护就是必须排在前列的首要公共治理目标之一。从经济社会发展的视角观察，食品安全是发展的前提，而不是发展的组成部分之一。

　　二是精准定位了食品安全不是食品卫生。食品卫生是食品安全的核心组成部分，但不能代表食品安全的全部外延覆盖范围。因此，确立并使用食品安全这一概念，不仅与全球治理的话语体系同步接轨，同时也准确反映了我国政府对食品风险因素的高度概括，是“立党为公、执政为民”原则的最具体体现。

　　三是精准定位了食品安全不是食品质量。按照全国人民代表大会常务委员会法工委编著的《产品质量法释义》解释，质量的基本定义为“产品的适用性”。从这一定义出发分析，“安全性”概念不能等同于、更不能包含于“适用性”概念之中。换句话说，不安全的产品根本无从谈起“适用性”。食品安全作为公众的一般性、普遍性基本要求，是食品必须具备的本质属性之一，既不能根据“消费者和社会需求”确定标准和要求，也不能像“产品质量”一样成为市场竞争的工具。因为二者的监管原则并不相同，所以，这一精准定位的作用就会凸显出来：在对食品安全的监管强调“四个最严”要求的同时，也不会将食品质量的监管误升为食品安全的监管力度层面，从而导致“过度管制”“过罚不当”的依法行政问题。

落实“四个最严”监管要求

　　近20年来，我国政府始终高度重视食品安全工作，以“四个最严”为行动准则，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

　　确立并不断完善食品安全法律体系，打牢坚实的法治基础 继2009年施行的《中华人民共和国食品安全法》之后，2015年的《中华人民共和国食品安全法》进行了大幅度的修订，不仅条款数量从104条增加到154条，并且在“风险监测评估”“生产经营行为监管”“法律责任”等方面都提出了更多更高更严的要求，被称为“史上最严”的食品安全法。加之后续出台的《中华人民共和国食品安全法实施条例》以及一系列政府规章与法律，共同构成了相对较为健全的食品安全法律体系。

　　建立并不断改进食品安全治理体系，构筑科学严密的监管网络 一是随着“食品安全标准”概念的创设，十几年来，食品安全标准体系的建设立足国情、对接国际要求，农药兽药残留、重金属、食品污染物、致病性微生物等食品安全标准不断加快制修订速度并不断完善。如到2020年，农药兽药残留限量指标达到1万项，基本与国际食品法典标准接轨。“最严谨的标准”目标正在不断被接近中。二是专门化监管体制机制已形成格局，专业化监管队伍已初具规模。三是社会共治的理念树立与落地机制不断加强，包括动员全社会积极参与食品安全的维护，“生产经营者第一责任人”的法律原则得到进一步落实强化等。如2022年9月，市场监管总局发布《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》，就是进一步落实法律要求的实际行动。还有各级检察机关尝试建立的食品安全公益诉讼制度、行业协会等NGO组织的积极参与、公众意识的不断增强等，都体现了社会共治的不断完善。

　　法律规定的“最严厉的处罚”在行政执法中发挥着巨大的作用 一是整体的处罚幅度、种类的提高与增加对生产经营者形成了明显的“高压线”效应；二是“处罚到人”的惩治原则确立，不但增加了企业负责人责任意识，也进一步增强了小微食品生产经营者的违法成本；三是“行刑衔接”的进一步无缝隙化，对打击严重食品安全违法行为发挥着强大的威慑力。2022年1月1日，重新修订的《最高人民法院最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》开始施行，进一步彰显了食品安全“最严厉的处罚”的严肃性与必要性。

　　（作者系对外经济贸易大学政府管理学院研究员、国务院食品安全委员会专家委员会成员 冀 玮）

《中国食品报》(2023年03月27日03版)

　　（责编：王 宁）